中国幅员辽阔，地理、气候条件十分复杂，自古以来，自然灾害就接连不断的发生，据统计，从秦末到近代两千年间，中国有记载的较大自然灾害共有5150次。正因为灾害频发，古代统治者很早就意识到,政府的救灾能力事关社会的稳定与发展，是维护国家长治久安的保证，除了少数昏君，大多数统治者对救灾都是异常重视的。

我国古代把救灾赈济的制度称为荒政。早在先秦时代，《周礼》就提出了救灾的十二条措施。此后，荒政经过历代政府的完善，到清代，已发展成报灾、勘灾、赈灾、善后等一整套环环相扣的完备程序，为政府及时救灾，发挥了一定作用。

尽管如此，救灾不力导致的社会动荡仍是许多朝代挥之不去的梦魇，汉、唐、明三大帝国的灭亡，就与自然灾害的发生息息相关。除去对灾害的认知有限以及科学技术低下的限制，一些人为因素也使得救灾效果大打折扣，天灾顺势变成人祸，导致古代救灾中怪象丛生。

怪象一：利民之举变成与民争利

要救灾，国家储备的钱粮就需充足，古人早已明白这个道理，西汉的贾谊在《论积贮疏》中，站在备战备荒的高度指出：“夫积贮者,天下之大命也。”不过，如何储备，却又是一个难题，而西汉的耿寿昌关于建立常平仓的主张,就受到历朝历代的重视。

所谓常平仓是指当市场粮价低贱时，政府就提价向农民收购粮食，用以储备；当市场粮价上涨时，政府就减价出售自己储备的粮食以平抑粮价，发生灾害时，也可用储备的粮食救灾。可以看出，常平仓不仅是一项国家储备的措施，更是一个保护农民利益的政策，其实质是国家以财政补贴的形式惠农。看起来，这真是一个一举两得的好办法，汉宣帝也因此很快采纳耿寿昌的意见,常平仓制度得以建立起来。

令人意想不到的是，这项制度在实践中遭受重创。根据《汉书》记载，公元前47年，山东半岛地区发生饥荒，许多百姓饿死，琅琊郡甚至发生了人吃人的惨痛事件，常平仓在灾荒中并没发挥预想的作用，朝中的儒官们更是指出“毋与民争利”,常平仓制度最终被废除。

为什么一个利民之举却背上了与民争利的骂名？《汉书》并未记载，但我们可以通过《后汉书》找到答案。东汉时，汉明帝曾想恢复常平仓，在朝中引起争议，大臣刘般一语道破常平仓在实践中的弊端：“常平仓外有利民之名，而内实侵刻百姓，豪右因缘为奸，小民不能得其平”。原来，一些负责常平仓的地方官吏利用买卖粮食的权力与豪强奸商狼狈为奸，大肆侵吞国家的财政补贴,再加上平时克扣仓储的粮食,利民之举自然也就变成了与民争利。

常平仓的蜕变，从表面上看，是人性的贪婪造成的，实质上则是无约束的权力所致，脱离了监管的权力就像脱缰的马匹一样肆意妄为，任何人间的法律都敢践踏，常平仓也就好事变坏事，最终沦为与民争利的工具。

怪象二：受灾民众不是灾民

抄札是指灾情发生后，将需要赈济的灾民进行登记，此后，就按登记的名册进行救济。这种制度的本意，是确保国家的救济能落实到每个灾民身上，不过，并不是所有的灾民都能成为法定灾民。

南宋的董煟在其著作《救荒活民书》中指出：“赈济之弊如麻，抄札之时，里正乞觅强梁者得之，善弱者不得也；胥吏里正之所厚者得之，鳏寡孤独疾病无告者未必得也。”按照董煟的说法，在登记灾民时，因为“居委会”和政府办事员作梗，一些强势人群成为法定灾民，领取国家的救济，而那些真正需要赈济的弱势群体反而不能登记，领取救济也就成为奢望。

清朝的地方官吏相比而言，更有“商业头脑”，康熙年间，蒋伊曾指出，在登记灾民时，有“报名有费”的现象，即要想登记成为赈籍上的灾民，需要向负责的官吏交纳一定费用，这所谓的费用实际上就是给官吏的好处费。

透明是最好的防腐剂，登记灾民本应是公开透明的，但古代荒政缺乏透明环节，致使小小的胥吏、里正也敢利用灾情谋私利，广大灾民也只能吃下这个哑巴亏。

怪象三：政府救灾却一毛不拔

按理说，在救灾中，应是政府主导，政府赈灾与民间慈善事业相结合，但在两宋出现了政府救灾却一毛不拔的奇怪现象。

两宋时，劝分大为流行，以制度的形式，成为国家荒政的重要组成部分。所谓劝分是指发生灾荒时，富有之家无偿赈济灾民，或者向灾民减价出售粮食，与现在的慈善事业有点儿类似。为了鼓励富人参与，朝廷还制定了相应的奖励措施。

按规定，劝分是完全自愿的行为，实践中，却是自愿与强迫相结合，强迫多于自愿，甚至对不参加劝分的富人予以惩罚。潭州安化县龚德新是当地有名的富户，在潭州发生灾荒时，拒不参加劝分，最终受到朝廷“勒停送五百里外州军编管”的惩罚。不仅如此，对于灾民哄抢富户的行为，两宋的地方政府还以“宽禁捕”为由，采取宽容的态度。

表面上看，两宋政府强制劝分，是为灾民着想，颇有劫富济贫的风范，但这劫富济贫的背后，却是两宋地方政府的心虚，可以说，两宋的一些地方政府若不强制劝分，就无粮救灾了。原来，一些地方政府的储备早已亏空或被挪做他用，已无粮救灾，只得逼富人劝分，宋人王柏就曾尖锐地批评道：“今又移易他用,数额常亏,遇歉岁则复科巨室,此何义哉？”

说到底，两宋的地方政府是拿劝分做自己的遮羞布，拿别人的钱粮为自己的贪婪埋单。两宋的荒政早已明确了储备制度，也只是纸上的制度，朝廷的监管，缺乏预防机制，若平时做好检查预防工作，也不至于落入要救灾却无粮可用的窘境。

怪象四：饿死人的粥厂

设立粥厂是明清两朝救灾中常用的手段，政府或民间人士设立煮粥的场所，施粥赈济灾民。像这种灾区内的公共食堂，本是维系灾民生存的基本保障，但灾害发生后，在粥厂旁边饿死人的怪事却屡屡发生。

公元1773年，广东遭到台风袭击，灾情严重，乾隆皇帝紧急派出大臣运送粮食前往灾区，广东地方官府也设粥厂施赈。但就是在救灾措施及时到位，救济粮充足的情况下，依然有大批灾民饿死。其中的奥秘，还是出在地方官吏身上。在救济粮到位后，地方官吏干起了克扣救济粮的勾当，致使原本粮米充足的粥厂无米下锅：起初粥厂还用米煮粥，后来开始掺和白泥充数，最后干脆直接以树皮下锅，灾民们就是喝这种“粥”苦苦挣扎，以至饿死，连粥厂旁边的死尸都已随处可见了。

清朝地方官在粥里做文章，明朝的地方官则直接在粥厂上演救灾表演秀。《钦定康济录》记载过这种现象：明朝末年，发生灾情后，州县地方官是这样做的：一旦探听到朝廷派遣的查看灾情的官员即将到达的消息，他们就连夜设厂垒灶，用高竿悬挂黄旗，上书“奉宪服粥”四个大字，并集合灾民等侯。朝廷官员到达后，地方官吏即鸣钟开始向灾民施粥，朝廷官员走后，则立即撤厂平灶，赈灾也就到此结束了。联想到明朝末年因灾荒发生的大动乱，不得不感慨：如此救灾，焉能不乱？

可见，古代荒政欠缺民众监督的环节，地方官吏因此敢明目张胆的贪墨，广大灾民也只能眼睁睁的饿死，却不能通过正常渠道实施监督，挽回自己的命运。

怪象五：百姓虚受皇帝恩

减免赋税是古代荒政的重要举措之一，是抚恤灾民的重要体现。然而，灾民一边感谢皇帝的恩德，一边又要照常纳税的怪象屡屡发生，这是为什么呢？

公元809年，长江流域灾情严重，白居易奏请朝廷对灾区免税。唐宪宗接受了这个建议，颁布了免税令，还遣使到灾区宣慰豁免，然而事情并没有预想的那么美好，悲愤的白居易此后作《杜陵叟》一首，揭露了其中的黑暗。

诗中揭露地方官在灾情发生后，仍加紧征税：“长吏明知不申破，急敛暴徵求考课。典桑卖地纳官租，明年衣食将何如？”征税的多少，是考察地方官政绩的重要标准，一些灾区的地方官员为追求自己的仕途，在灾害发生后，仍加紧向灾民征税。等皇帝的免税令传达到灾区后，税收工作已基本完成，百姓也只能虚受皇恩了：“不知何人奏皇帝，帝心恻隐知人弊。白麻纸上书德音，京畿尽放今年税。昨日里胥方到门，手持敕牒牓乡村。十家租税九家毕，虚受吾君蠲免恩！”

这种现象在古代救灾中可谓屡见不鲜，南宋诗人范成大在《后催租行》中，也揭露过一边皇帝下旨免税，一边地方官加紧征收的现象：“自从乡官新上来,黄纸放尽白纸催。卖衣得钱都纳却,病骨虽寒聊免缚。”

皇帝抚恤灾民的措施，就这样被地方官吏的阳奉阴违化解于无形之中，有意思的是，对于违规征收的税赋，皇帝也照纳不误，恐怕皇帝也很体谅地方官吏的“难处”。古代荒政缺乏积极的惩处环节，若对这样的官吏严惩不待，无疑给以后的官吏树立一个残酷的典型，也就不敢轻易越雷池半步了。